« Evitons le dumping entre bureaux d’études », interview de Richard Trapitzine – JMU 2015 – SFU PACA

Richard Trapitzine, urbaniste consultant chez Urban Consult, a élaboré plusieurs outils de réflexion pour sortir les travaux fournis par la profession du tout « réglementaire ». User de pédagogie, éviter de se brader, consulter, anticiper… voici ses conseils.

  • Depuis une quinzaine d’années, plusieurs lois ont bouleversé les habitudes des urbanistes…

La loi SRU est l’aboutissement d’une réflexion débutée à la fin des années 1970, quand on s’est rendu compte que les Plans d’Occupation des Sols par leur zonage, produisaient un urbanisme anarchique et incohérent grand consommateur d’espaces. Il manquait incontestablement un lien entre la planification et l’opérationnel. De cette prise de conscience par les Urbanistes et les Politiques, est né le PADD (Projet d’Aménagement et de Développement Durable) au travers d’un amendement introduit par le Sénat dans le projet de loi SRU en décembre 2000. Le PADD a vu le jour, avec l’objectif de faire précéder le document de planification par une expression de Projet, dans le but de rendre plus cohérente la production urbaine avec les objectifs politiques.

En même temps, la loi SRU, les lois Grenelle, comme la loi ALUR de 2014, influencées par les urgences sociétales, accordaient une primauté aux problèmes du logement, de la protection de l’environnement, des économies d’espaces et d’énergies. Ce faisant notre urbanisme délaissait d’autres préoccupations aussi importantes dans les domaines du social, de l’économie, de la culture et des loisirs, privilégiant de la sorte le contenant sur le contenu. Aujourd’hui la boulimie normative qui en a résulté, ajoutée aux réformes institutionnelles, n’a fait qu’éloigner un peu plus le citoyen des décisions urbaines. Le juridisme et l’environnementalisme, sont en quelques années devenus les deux mamelles de l’urbanisme, occultant ainsi les problèmes de fond de la vie quotidienne des habitants.

Le respect de la norme juridique l’emporte sur la perception qualitative du cadre de vie des habitants

En ma qualité de praticien de l’urbanisme, tels sont les principaux reproches que j’exprimerais au regard des récentes évolutions législatives. La nouvelle planification en subi les conséquences.

Lors des concertations avec le public, le respect de la norme juridique l’emporte sur la perception qualitative du cadre de vie des habitants. Cela se traduit par une certaine frustration de la part des citoyens et même des responsables politiques. Le dialogue préalable sur le Projet a souvent du mal à s’opérer, car ce nouvel urbanisme impose plus qu’il ne propose, en laissant un sentiment d’inabouti, donc d’insatisfactions.

L’évolution des pratiques qui en résultent ne favorisent pas le dialogue avec les habitants et leur adhésion au projet. De telles évolutions me rendent plutôt pessimiste à cet égard, car avec la loi ALUR de mars 2014 les phénomènes de frustration, d’incompréhension et de conflit de voisinage, voire de conflits sociaux aux échelles des territoires, ne pourront que s’accroître, en particulier avec la politique de densification, de compacité, d’économie d’espace.

Au-delà de la réflexion juridique, sans remettre en question ses principes fondateurs, cette évolution législative nécessite à mon sens pour gommer ses lacunes, une remise en question des pratiques planificatrices de la part des responsables politiques et des professionnels de l’urbanisme.

  • Que remettriez-vous en question ?

J’observe tout d’abord, que les professionnels qui élaborent les documents de planification sont en général des bureaux d’étude pluridisciplinaires soumis à la concurrence par le code des marchés. Les critères de prix l’emportent trop souvent sur l’objectif de résultat, plus ou moins bien exprimé dans les cahiers des charges des consultations. Cela génère une concurrence sauvage et un dumping de la part de certains bureaux d’études, in fine néfastes pour une production urbaine de qualité.

Conséquence de cette concurrence, faute souvent d’expression préalable de projet par les responsables politiques donneurs d’ordres, les bureaux d’études se voient contraints de gérer le budget alloué et de ne pas consacrer un temps suffisant au dialogue et à la concertation sur les problématiques du territoire, avec les services de l’Etat, les responsables locaux, les milieux associatifs et les citoyens. A la sortie les documents de planification sont davantage respectueux de la règle, que soucieux de la mise en œuvre d’un projet de vie

Le point faible réside donc à mon sens dans la manière avec laquelle la concertation est organisée est mise en œuvre. Si la concertation est obligatoire, elle n’est pas suffisamment développée et préparée avec les forces vives.

Les projets d’aménagement et de développement durable manquent par suite de portage par les Politiques, les acteurs locaux représentatifs et la population. Alors comme par le passé avec les POS, le contenant l’emporte sur le contenu, la règle de droit prescriptive s’impose par les documents graphiques, et le règlement. Les rapports de présentation et les PADD restent oubliés dans les tiroirs par ceux qui ont la charge de les appliquer (Services instructeurs, Architectes, Géomètres, Notaires, Promoteurs, Aménageurs…), et même parfois par les Elus qui les ont validés !

Je proposerais par suite de revoir non pas le droit, mais ses conditions de mise en œuvre par nos pratiques. S’il n’existe pas au travers du document d’urbanisme de portage du Projet de territoire par les Politiques, nous continuerons à produire un urbanisme d’opportunités qui ne favorisera ni le vivre ensemble dans la diversité, ni la cohésion sociale sur les territoires.

Sans l’expression d’une volonté politique locale, c’est l’opportunisme, l’anarchie et l’incohérence qui s’installent

  • Dans la pratique, comment faire ?

1° Que les politiques commencent par se poser les bonnes questions le plus en amont possible et expriment leurs intentions de Projet Politique d’Aménagement et de Développement Durable (PPADD) dès la rédaction des cahiers des charges des consultations, avec l’aide d’AMO conseils maîtrisant la pluridisciplinarité de l’aménagement et du développement des territoires (voir encadré 1).

Ne pas oublier, comme me l’a enseigné mon premier professeur d’urbanisme voilà plus de soixante ans : « En matière d’urbanisme Politique d’abord ». Tous les Urbanistes vous le confirmeront sans l’expression d’une volonté politique locale, c’est l’opportunisme, l’anarchie et l’incohérence qui s’installent.

2° Que les dits cahiers des charges imposent aux bureaux d’études pluridisciplinaires :

  1. L’expression du diagnostic territorial et des problématiques du territoire,
  2. La vérification du réalisme des intentions politiques exprimées dans des PPADD (Projet Politiques d’Aménagement et de Développement Durable). A ce sujet, j’ai d’ailleurs imaginé un « pré-PADD » qui permettrait de valider la phase de projet politique.
  3. L’organisation d’une concertation sur la base d’une expression de projet ou d’alternatives de projets cohérents avec les intentions du projet politique, globalement à l’échelle du territoire dans sa zone d’influence et de manière détaillée sur les secteurs d’enjeux et plus précisément par des OAP.
  4. La déclinaison règlementaire des PADD par des OAP, documents graphiques et des règlements
  5. Une explicitation de la boîte à outils de mise en œuvre et des indicateurs d’évaluation de la planification, permettant aux Politiques d’agir dans l’anticipation, en particulier dans l’anticipation foncière.

Que la concertation ne se réduise pas à une simple information du public, faire en sorte que celui-ci devienne un acteur de son cadre de vie. Les scolaires (futurs électeurs en herbe) ne devraient-ils pas y être associés ? Comprendre la ville, respecter ses équipements et ses services, ses espaces publics, en faire des lieux de dialogue et de compréhension mutuelle, apprendre à apprécier son esthétique, son patrimoine, son paysage, n’est-ce pas préparer les citoyens au vivre ensemble dans la diversité par-delà les clivages ethniques cultuels et culturels ?

La planification, on ne le dira jamais assez, n’est pas une fin en soi, mais que le début d’un processus de transformation des espaces de vie

Pour cela, que l’on organise en deux phases, dans l’esprit de la Charte Européenne de la Démocratie Participative, les modalités de la concertation et de son organisation, probablement en complétant les dispositions de l’ex article L 300-2 devenu L 103-1 à L 103-6 du nouveau code de l’urbanisme en vigueur depuis le 1er janvier 2016 :

Dans un premier temps que la concertation porte d’abord sur le Projet, si possible avec une vision pré-opérationnelle, en associant les services de l’Etat, les Elus du territoire, les acteurs locaux représentatifs, les milieux associatifs et le public. Un premier bilan devra être tiré, avec en annexe le projet de territoire et les OAP validés par le Conseil du Territoire ou la Commune. Il ne s’agit pas de rendre opposable ce document mais seulement de faire percevoir aux Elus et au public les évolutions possibles et souhaitables du territoire en deux ou trois dimensions dans son contexte, en termes de développement durable, c’est-à-dire en croisant de façon systémique l’environnement, le social, l’économique et les loisirs culturels, sportifs….

Dans un second temps seulement, que la concertation se poursuive sur la déclinaison du projet en terme règlementaire, en exprimant parallèlement dans leurs principes leurs conditions de mise en œuvre sur l’espace et dans le temps, les possibles stratégies et actions foncières, le choix des procédures envisageables, le phasage souhaitable du développement. Un second bilan devra être tiré avant l’arrêt du projet, par les Conseils de territoires ou municipaux. Il s’agit ce faisant de préparer, d’une part le lien entre la phase réglementaire et la phase opérationnelle et d’autre part de prévoir des indicateurs de mesure des évolutions du territoire dans toutes ses dimensions. Ces indicateurs ayant pour but de permettre de corriger par anticipation les dérives ou les dysfonctionnements constatés par rapport aux objectifs politiques de développement durable.

La planification, on ne le dira jamais assez, n’est pas une fin en soi, mais que le début d’un processus de transformation des espaces de vie. Les urbanistes ne doivent pas se contenter d’exprimer un PLU sous forme réglementaire, ils doivent anticiper les conséquences pratiques de ses prescriptions et en alerter les donneurs d’ordres publics.

Une veille sur la mise en œuvre de la planification est donc indispensable, pour adapter en permanence le projet de territoire aux nouveaux besoins créés par les évolutions de la société. La mise en place des outils de veille devrait faire partie de la mission des bureaux d’études pluridisciplinaires.

  • Comment inciter les élus communaux à s’impliquer davantage dans la démarche de projet de leur territoire ?

Cette démarche s’inscrit dans les six phases du processus de transformation de l’espace, que j’ai nommé « la Roue de la Gouvernance »

L’urbaniste a un rôle essentiel à jouer. Les diagnostics et les débats sur le Projet, ne doivent pas être bâclés dans le but de rentabiliser leurs investissements, en raison des prix souvent cassés qu’ils pratiquent pour être retenu par des Elus, plus préoccupés par les questions d’économie budgétaire à court terme, que par la résultante de leurs projets à moyen et long terme.

Une étude d’urbanisme bien menée peut générer d’énormes économies sur la durée

Une étude d’urbanisme bien menée peut générer d’énormes économies sur la durée. Il incombe aux Urbanistes d’engager un travail de pédagogie, dès la rédaction de leur note méthodologique et de se donner les moyens de ne pas rechigner sur les heures passées. Malheureusement ce gros travail de pédagogie est rarement intégré dans les cahiers des charges des études urbaines.

Je suis souvent navré et malheureux de déceler parfois le côté réductif des documents de planification, qui n’incitent ni les élus, ni les populations (non propriétaires) à s’y intéresser, à s’impliquer. Évitons le dumping sur les études, pour d’une part revaloriser le rôle de l’Urbaniste et d’autre part favoriser une production urbaine durable dans le respect de l’environnement, mais aussi au profit de la qualité de vie de l’ensemble des habitants.

Les regroupements de communes et de pouvoirs incitent aujourd’hui les nouveaux lieux de mutualisation et de décision, à s’entourer de structures ou de technostructures qui seront chargées d’élaborer demain les politiques urbaines. En général, des techniciens très compétents y travaillent, mais ils sont au service des responsables politiques qui les ont recrutés. Certains ont suffisamment de personnalité, de compétence et de force de convictions pour alerter les élus sur les conséquences de leurs décisions, mais d’autres sont parfois piégés, fagocités et n’ont pas toujours la liberté de parole. Les bureaux d’études d’urbanisme indépendants ont en revanche la capacité d’exprimer en toute liberté ce qu’ils pensent, il appartient ensuite aux élus de faire des choix éclairés. A la condition toutefois que ces bureaux d’études respectent une certaine éthique, et n’acceptent pas sur un même territoire, à la fois des missions de donneurs d’ordres publics et de donneurs d’ordres privés. Il faut constater qui l’inorganisation de la profession d’Urbaniste en France ne favorise pas le respect de ces principes d’éthique et par suite la confiance que devrait leur accorder les pouvoirs publics.

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