Décentralisation et genius loci

VIENT DE PARAITRE

Charbonneau (Jean-Pierre), « Aménagement et sociétés urbaines : contextes, compétences, processus « , Pouvoirs locaux, n° 110, II, 2017, pp. 75-80.

 

Confronté aux spécificités locales et régionales et aux contraintes liées aux contexte, l’aménagement du territoire ne peut continuer à se déployer comme si celui-ci était uniforme. L’article de Jean-Pierre Charbonneau a le mérite de poser un constat lucide qui interroge une grande actualité : celle d’une décentralisation toujours à l’œuvre. Sa contribution appelle des commentaires. En guise de note de lecture, voici une digression de Saïd Almi, en prolongement de la réflexion de Jean-Pierre Charbonneau.

Fort d’une carrière professionnelle longue et variée, Jean-Pierre Charbonneau est fondé à  fustiger le poids toujours prégnant de la centralisation en France.

Urbaniste, consultant en politiques urbaines auprès de différentes villes et métropoles en France et en Europe, il a également été chargé de nombre d’opérations d’aménagement et a accompli plusieurs missions à travers le continent sud-américain.

Son expérience s’est soldée par une prise de conscience aiguë de la singularité des territoires et des lieux. Aussi s’est-il attelé depuis janvier 2008 à une série d’articles de combat dont les premières livraisons coïncident avec la naissance du site web Mediapart sur lequel il les rend publics.

Animé par un souci permanent de toujours adapter les solutions aux particularités locales, il met constamment l’accent sur la diversité géographique, sociale et culturelle des espaces, plus précisément des lieux.

Cette dernière notion a manqué de peu de perdre son âme. Après un demi-siècle de fonctionnalisme dont l’hégémonie a atteint une dimension planétaire, suivi du phénomène de mondialisation, au terme desquels on déplore une uniformisation flagrante des modes de vie et des territoires, n’est-il pas temps en effet d’en redécouvrir la force et le génie ?  La locution latine Genius loci (esprit protecteur du lieu) illustre assez bien à la fois le caractère distinctif de cette entité et la puissance occulte qu’elle recèle. Michel Butor en a éprouvé les effets enchanteurs à travers la ville égyptienne de Minieh où il a débarqué en 1950 et qui lui a inspiré  Le Génie du lieu, sa fameuse série de cinq ouvrages parus entre 1958 et 1996.

C’est dire l’importance de la contextualisation dans toute opération d’aménagement digne de ce nom.

Contrairement aux représentants du Mouvement moderne apparenté aux CIAM (Congrès Internationaux d’Architecture Moderne ), les tenants de l’école française d’urbanisme dont la Société Française des Urbanistes continue de défendre l’esprit et la doctrine, attachaient ainsi autant d’importance aux dispositions particulières d’adaptation aux conditions locales qui octroient à chaque ville une « personnalité » ou  une « physionomie » propre, qu’aux règles générales communes à toutes les villes. Chacune d’elles étant jugée par eux inséparable de sa région avec laquelle elle entretient des relations d’interaction, dans toute intervention d’optimisation et de réponse aux exigences modernes, ils prenaient le soin de ne jamais sacrifier l’héritage du passé ou détruire aveuglément le milieu environnant. Les prescriptions des Plans d’Aménagement, d’Embellissement et d’Extension institués par la loi Cornudet du 14 mars 1919, qui est l’acte de naissance et la codification de leur démarche, sont de ce point de vue explicites. Elles sont de trois ordres :  géographique, historique et consensuel, et chacun de ces ordres est lui-même articulé autour de trois parties liées (1). L’imbrication de ces ordres confère à l’urbanisme de l’école française un réalisme qui fait défaut à l’urbanisme fonctionnaliste triomphant depuis la Reconstruction. A cette prédominance des principes fonctionnalistes qui s’embarrassent peu des spécificités territoriales locales s’est ajoutée une accumulation croissante de règles édictées à l’échelle nationale jusqu’à atteindre le chiffre de 400000 normes ! Le poids de celles-ci est tel qu’on assiste parfois à une quasi-paralysie du fonctionnement institutionnel. En témoignent par exemple les débats des Assises nationales annuelles de l’énergie, devenues Assises européennes de la Transition énergétique auxquelles j’ai pris part à maintes reprises. Tel un leitmotiv, l’absence ou insuffisance d’horizontalité est invoquée chaque année par les collectivités, conscientes de leur soumission à une verticalité qui perdure et qui contrarie ou empêche l’innovation, laquelle émane généralement des territoires.

Depuis le tournant de 1982, une volonté politique est pourtant clairement affichée qui tend à accorder plus de liberté aux territoires pour des prises de décisions au plus près du citoyen. « La France a eu besoin d’un pouvoir fort et centralisé pour se faire, elle a aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire », déclarait François Mitterrand le 15 juillet 1981, quelques mois avant le vote, le 28 janvier, de la loi de décentralisation.

Aujourd’hui encore, cette grande réforme qui se voulait rupture avec la tradition centralisatrice est toujours à l’œuvre. Mais que de résistances !

Celles-ci sont d’ordres multiples. Les habitudes et la routine bureaucratique et administrative ne sont pas en reste. Le centralisme parisien, dont le célèbre titre Paris et le désert français, donne le ton dès le lendemain de la libération, est toujours palpable. Cette remise en cause du déséquilibre du territoire allait influencer jusqu’à de Gaulle lui-même dans sa politique d’aménagement du pays et sa conception d’une « économie dirigée » que lui inspirait Georges Boris. Elle allait même devenir la bible des porteurs des premiers balbutiements de l’idée de décentralisation. La Nouvelle société, politique d’inspiration  colbertiste et centriste préconisée en 1969 par Jacques Chaban-Delmas , par exemple, s’en fit l’écho. Le premier ministre de Georges Pompidou se proposait de moderniser l’Etat et de l’assouplir pour le rendre plus efficace.

Qu’on ne se méprenne pas cependant. Le pamphlet de Jean-François Gravier de 400 pages, paru en 1947 (2) et réédité en 1958, puis en 1972 (3) dénonce à juste titre la macrocéphalie parisienne. Mais il est le fruit d’un système doctrinal si bien cousu – l’auteur au style incisif a en outre le sens des formules – qu’il allait, un demi-siècle durant, inspirer plusieurs générations de politiques, d’aménageurs et de géographes et nombreux sont les journaux qui s’y réfèrent encore. Grâce aux  capacités d’anticipation de Gravier, l’idéologie vichyste (4) se trouvait ainsi subtilement reconduite jusqu’à ce qu’une thèse et un article (5) déboulonnent l’édifice séduisant, érigé à la gloire d’une ambivalence politique qui cache ingénieusement son jeu. La contribution de Gravier véhicule en effet des idées imprégnées de pétainisme qui prônait à la fois un État fort et une autonomie des régions. D’ailleurs, s’il défend la décentralisation, au nom de l’efficacité économique et du mieux-être notamment, il se montre dans le même temps adepte résolu du Plan et de « l’économie dirigée » et ne dédaigne pas l’autoritarisme.

Tout comme la Révolution de 1789 n’a détruit le centralisme de l’Ancien Régime que pour mieux asseoir un nouveau pouvoir central, celui d’un État centralisé qui a vidé de son contenu l’ancien régime aristocratique mais qui en a conservé la façade, les premières applications de la  décentralisation dont on peut distinguer les prémices avec la  réforme des institutions locales initiée en 1975  par Valéry Giscard d’Estaing renforcèrent curieusement certaines prérogatives nationales. Le Président confia au premier délégué de la DATAR Olivier Guichard la présidence d’une commission ad hoc.  En septembre 1976, un rapport intitulé “Vivre ensemble”  préconisait un renversement des rôles de l’État et des collectivités territoriales. Moins d’un an plus tard, un questionnaire envoyé aux maires recueillit 16000 réponses dans lesquelles on découvre un refus net  de la tutelle de l’État et une volonté affichée d’assumer des responsabilités locales. Mais, bien qu’adopté le 22 avril 1980 en première lecture, le projet de loi ne fit l’objet d’aucune discussion devant l’Assemblée nationale.

Il fallut attendre la loi de 1982  pour voir le processus de décentralisation entrer dans une première phase de réalisation. La loi d’orientation du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République vint ensuite lui donner un second souffle, en relançant la coopération intercommunale et la démocratie locale et en aidant à la déconcentration. Puis ce fut au tour de la loi du 4 février 1995 sur l’aménagement et le développement du territoire, de la loi dite Chevènement du 12 juillet 1999 relative à l’intercommunalité, de la loi Voynet du 25 juin 1999 sur l’aménagement et le développement durable, de celle dite « solidarité et renouvellement urbain » (SRU) du 13 décembre 2000 et enfin de la loi sur la démocratie de proximité du 28 février 2002 de compléter le dispositif. Un troisième souffle allait lui être apporté par la loi constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la République qui a suscité un important transfert de compétences nouvelles au profit des collectivités territoriales. Les réformes engagées sous le quinquennat  Hollande allaient poursuivre l’action mais au lieu de se focaliser sur les transferts de compétences de l’État vers les collectivités territoriales, elles se concentrèrent sur la simplification du paysage institutionnel local, le renforcement de la démocratie locale et l’adaptation des structures à la diversité des territoires.

Face à des normes rigides et à des procédures rodées qui n’intègrent pas toujours les considérations pratiques, priorité est à donner à cette adaptation des structures aux singularités et au droit à l’expérimentation. Ainsi conçu, le « choc de simplification » lancé le 29 mars 2013 pourrait aider la volonté politique de décentralisation à se déployer pleinement.

 

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(1) Cf. Almi (Saïd), « Trialogue and Regularization : reappraisal of an abortive experience/Trialogue et régularisation. Retour sur une expérience avortée », in ISOCARP Urban Trialogues. Co-productive ways to relate visioning and strategic urban projects, 43rd Congress, Antwerp, Belgium, 19-23 September 2007.

(2) Aux éditions du Portulan, avec une préface de Raoul Dautry, le tout premier ministre de la Reconstruction et de l’Urbanisme.

(3) Chez Flammarion. La réédition de 1958 se solda par un couronnement de l’ouvrage par le Grand prix Gobert de l’Académie française en décembre 1959. Mais Gravier est aussi l’auteur de Décentralisation et progrès technique, Paris, Flammarion, 1954, et de L’aménagement du territoire et l’avenir des régions françaises, Paris, Flammarion, 1964.

(4) Membre des étudiants royalistes d’Action française, Gravier a évolué dans la mouvance maurassienne avant de travailler pour Vichy.

(5) – Provost (Isabelle),  « Paris et le désert français : histoire d’un mythe ». Thèse de sociologie, Université d’Evry, 1999, 216 p.

– Marchand (Bernard),  « La haine de la ville: “Paris et le désert français” de Jean-François Gravier », in L’information géographique, année 2001, 65-3, pp. 234-253.

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